新时代中国调研行之长三角篇|从南通到上海，他寄望长三角链接全世界

宪法说理是宪法解释、立法和重大事项决定权行使背后的逻辑论证过程，是通过阐明宪法规范的含义为有关决定和行为提供宪法依据。

偶发性、即时性情境中，警察在无法收集全部信息、权衡所有方案的情况下必须作出行为选择，情境高度不确定且剧烈变化，事实认定及后果预测的准确度受限。3.行为合法性评价工具的精细化 党的十九届四中全会公报提及强化对权力运行的制约、建立精准问责有效机制。

枪支使用合法性审查唯一相关的是警察视角下处理警情的客观事实。景疯狂打砸派出所并袭击民警，行为符合暴恐袭击的特征，派出所门厅内空间狭小，时间紧急，如不果断使用武器制止，民警生命安全将遭到严重侵害。Olmstead v. United States案[19]中，法院认为窃听不构成对私人空间的侵犯，而Katz v. United States案[20]中，认为窃听手机构成对不可侵犯空间的入侵。三、基于警察执法情境的客观理性审查 （一）事中客观理性审查的内涵 Graham v. Connor案确立了警察致命性武力合法性审查的事中客观理性标准（the objective reasonableness）。曼兹案中，触发原则制造了两方面争点，实质是主客观审查之争：第一，标准模糊，先期的违法行为引发使用枪支的情形，因果关系并不清晰。

联邦最高法院认为，上诉法院的判决是对Connor案不必要的扩张，其依赖的因果标准是模糊的，枪支使用的合法性评价应当基于客观因素，而触发原则把审查引向警察的主观意图，扭曲了过度使用武力的调查。第三，使用枪支行为是过度使用武力。从改革的消极影响看，行政处罚权改革结果必然形成行政主管机关整体行政权与综合行政执法机关部分行政执法权的二元配置，容易造成行政执法整体上呈现碎片化状态，行政执法协调成本必将大幅上升。

即当时主要解决的是计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，因此放权成为改革的主流。由于行政处罚权与其他行政执法权密不可分，如果不同步把其他行政执法权进行集中，相对集中行政处罚权的行使必然会受到很大制约。通过立法授权建立综合执法事权与立法权匹配机制，有助于解决在综合执法改革中无法可依问题。对于纳入信用监管目录的违法违约行为，实施主体应当具有法定职权，并根据法律法规赋予的法定方式实施惩戒。

当前各地城市管理行政处罚事项大多在300项左右，综合行政执法涉及的专业领域多，涉及法律法规多，对执法人员的素质要求非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律法规，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的现场执法技能。政府治理现代化是政府治理体系和治理能力现代化的总称，其中蕴含着制度体系的重构、治理方式的更新以及价值观念的表达。

三、综合行政执法改革的价值整合 综合行政执法体制改革是一个系统工程，涉及顶层设计、制度体系、法治环境等诸多因素，具有鲜明的整体性、关联性、层次结构性、动态平衡性、开放性和时序性特征，应当以法治思维和法治方式实现价值整合。摘要:  综合行政执法改革历经长期的制度演进和实践探索，取得了积极进展和成效，但与全面深化改革要求还有较大差距。2.以善治规制综合行政执法实践 善治主要着眼于法律实施，强调要善于把良法付诸实施，善于根据法律原则和精神创造性地适用法律。否则，执法机构在执法过程中如果不开展监督检查，不对涉案物品采取查封、扣押措施，一般很难查明案件事实，那么也就难以作出行政处罚决定。

17刘青:《推进综合行政执法体制改革的几点思考》,载《机构与行政》2016年第8期。横向上实现政府部门之间具体执法事权分配，理顺行政主管机关与综合执法机关的职责关系。(四)以数字政府建设实现综合与专业的价值整合 随着现代信息技术快速发展，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术越来越多地应用在执法活动中。30政府应当主动适应数字政府时代要求，对施政理念、方式、流程、手段、工具等进行全局性、系统性、根本性重塑，通过数据共享促进业务协同，提升政府治理体系和治理能力现代化。

2杨小军:《行政执法体制改革法律依据研究》,载《国家检察官学院学报》2017年第4期。(二)制度演进 1.从相对集中行政处罚权到相对集中行政执法权(1997年-2002年) 《行政处罚法》第16条规定第一次以法律形式确立了相对集中行政处罚权制度。

2.行政协助机制 行政协助是某一行政机关在履行职责过程中，因履行职责需要向没有隶属关系的其他行政机关提出协助执法请求，被请求的行政机关依法予以协助的行为。25刘福元:《城管事权的法理构筑——从相对集中处罚权到大城管立法》,载《法学论坛》2017年第3期。

24程琥:《公众参与社会管理机制研究》,载《行政法学研究》2012年第1期。实践中，行政机关往往集行政管理的决策、执行、监督等职权于一身，自己制定规则、自己执行规则，并且自己监督和评价自己执行规则的优劣。一、综合行政执法改革的制度演进和实践探索 (一)概念缘起 综合行政执法是《行政处罚法》实施后，在相对集中行政处罚权改革的基础上，为进一步优化行政执法权而提出的一个命题。综合行政执法改革很快在一些地方和领域开展起来，试点工作在广度和深度上不断拓展。任何一个行政执法事项的履行，都离不开相应的职责权限、组织机构、人员编制的配套保障作用。与执法部门主动发现违法行为相比，社会举报成本低、成效好。

21综合行政执法改革应当依托现代信息技术成果，尽可能地加强现代信息技术在综合执法中的应用，将大量执法人员从冗杂的执法事务中解放出来。3.从相对综合行政执法到全面综合行政执法(2013年至今) 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政执法体制改革，我国综合行政执法体制改革稳步推进。

由于城市管理涉及行政管理范围广，涉及广大市民生活，情况比较复杂，容易引起社会广泛关注。面对高风险社会，当前综合行政执法需要解决的问题跨界性、关联性、复杂性增强，需要政府、社会、公众携起手来，形成合力来共同应对风险。

(1)综合执法事权与财权匹配。逐步将技术检验检测、技术推广等事业单位承担的执法职责移交给综合执法机关，推进职能相对分离。

要积极适应综合执法改革的法治要求，完善法律制度，把立法与职能整合、机构改革密切结合起来，通过科学立法为综合执法改革提供法律支撑。1.以良法引领综合行政执法改革 良法是法律形式正义与实质正义的统一，反映了实质法治主义的基本内涵和价值导向。改革开放以来，特别是进入新世纪以来，推动政府从管理型向治理型模式转变，由无限政府向有限政府转变，将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，政府还要放权于社会，只有这样，才有可能实现政府职能的转变。12江必新、程琥:《国家治理现代化与公正司法》,中国法制出版社2016年版,第4页。

对于纳入和移出信用监管目录的违法违约行为，必须履行法定程序。长期以来，无论是观念形态还是制度设计都体现了浓厚的管理色彩，忽视治理,综合行政执法改革也不例外。

(4)信用惩戒救济机制法定化。这就要求综合执法人员必须由经过专门的职业化训练的人员担任。

2014年10月，党的十八届四中全会从深入推进依法行政、加快建设法治政府的高度提出：推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。10青锋:《关于深化行政执法体制改革的几点思考》,载《行政法学研究》2006年第4期。

17综合行政执法改革必须在整体与部分执法权的价值冲突中寻找平衡点，以破解综合行政执法中存在的推诿扯皮、各自为政、各自为战的问题。长期以来，由于社会监督并未受到应有重视，社会监督效能并未得到应有发挥，社会监督能力并不适应执法监督活动需要。实践中，执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出，迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均，执法人员普遍感觉‘力不从心。任何一个执法人员学习和掌握新知识毕竟有限，通过改革给执法人员不断加码，让他们在众多执法领域中既是通才又是专才，这是不可想像的。

执法事项越多，需要提供的配套保障越多，消耗的行政成本和社会资源也会越多。(三)整体与部分 综合行政执法改革涉及到把部分行政执法权分割出去，必然要处理好整体行政权与部分行政执法权的关系。

目前电子监控执法被广泛运用在道路交通、治安管理、环境保护、渔政航政等领域，全天候不间断监控，能够有效弥补执法人员不足，提高执法效率和准确度，扩大执法范围。综合行政执法改革涉及到将多个领域的行政处罚权以及相关部分行政执法权，从整体行政权中进行剥离分开，把这些剥离出来的行政处罚权和部分执法权集中交给综合行政执法机关来行使，这样一来行政主管机关仍是行政管理的法律主体，而综合执法机关也具有行政监督检查的权限。

12实践中，是以管理还是以治理理念推进综合行政执法改革，立意不同，结果必然天壤之别。2.推进社会治理现代化 社会治理是国家治理的重要方面。